Dobry i sprawny rząd

Z książki Kazimierza Michała Ujazdowskiego Batalia o instytucje, wcześniej: Biuletyn Grupy Windsor, Warszawa 1997 r.

Możliwości dobrego rządzenia zależą w ogromnym stopniu od jakości instytucji znajdujących się w rękach tych, którym przyszło kierować  państwami. Rzecz jasna historia zna liczne przypadki złych rządów w ramach dobrych instytucji. Każdy, kto śledził współczesną historię Wielkiej Brytanii, wie jak wielka różnica dzieliła gabinet Edwarda Heatha od rządów kierowanych przez Margaret Thatcher. Obydwa utworzone były przez konserwatystów, działały w tych samych warunkach ustrojowych. Rząd Heatha był rozbity wewnętrznie i uzależniony od związków zawodowych, a Thatcher narzuciła kierowanym przez siebie gabinetom dyscyplinę i spójność.

Podstawowe błędy popełnione po roku 1989 przez polskie elity polityczne wywodzące się z demokratycznej opozycji nie mogą być usprawiedliwione złym stanem instytucji państwowych. Jednak brak dobrze zorganizowanej władzy wykonawczej obniżał możliwości polityki polskiej. Dzisiejsza koalicja rządowa musi zatem posiadać plan rekonstrukcji instytucji składających się na dobry i sprawny rząd, tak aby państwo mogło stać się sprawnym instrumentem w rękach narodu.

W roku 1989 odziedziczyliśmy właściwy modelowi radzieckiemu rząd pozbawiony podmiotowości i będący federacją resortów. Przypomnijmy, że system socjalistyczny zakładał dualizm struktur państwowych i partyjnych. Władza koncentrowała się w instancjach PZPR. Obowiązywała formuła „partia kieruje, a rząd rządzi”, co czyniło z rządu instytucję o zadaniach administracyjnych. Formuła ta w największym stopniu dotyczyła polityki zagranicznej, obrony narodowej i bezpieczeństwa wewnętrznego. W tych kwestiach partia podejmowała decyzje, a rząd był czynnikiem czysto wykonawczym. Podmiotowość rządu była większa w kwestiach ekonomicznych, ponieważ decyzje ustalano w specjalnych komitetach rządowych: Komisji Planowania i Komitecie Ekonomicznym Rady Ministrów.

Zwierzchność partii nad rządem gwarantowała swoista unia personalna. W latach 1952-54 stanowiska Prezesa Rady Ministrów i I sekretarza KC PZPR znajdowały się w rękach tej samej osoby. Sytuacja ta powtórzyła się w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych. Zawsze pozycję Prezesa RM wzmacniało członkostwo w Biurze Politycznym KC PZPR. Trzeba też wspomnieć o wspólnych posiedzeniach Prezydium RM i BP KC PZPR, które miały istotne znaczenie w podejmowaniu decyzji politycznych. Niezwykle ważna dla relacji między partią a rządem była polityka kadrowa prowadzona przez partię komunistyczną. W poszczególnych ministerstwach funkcjonowały komórki PZPR, które decydowały o obsadzie stanowisk.

Konstytucja z 1952 r. odrzucała zasadę podziału władz. Władza państwowa miała być jednolita, a z formalno konstytucyjnego punktu widzenia za najwyższy organ władzy uznawany był Sejm. W myśl przepisów konstytucyjnych rząd stanowił podporządkowany Sejmowi „naczelny organ wykonawczo-zarządzający”. Istotne było jednak praktyczne zwierzchnictwo partii komunistycznej nad rządem. W takich okolicznościach powołanie rządu przez Sejm nie było aktem stworzenia koalicji partyjnej wokół desygnowanego kierownika rządu i jego programu, bo koalicja ta istniała niezależnie od rządu, powołana wcześniej na mocy decyzji PZPR i jej sojuszników.

Stosunki partii i rządu uległy pewnej zmianie w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Pozycja ostatniego rządu przed upadkiem komunizmu, kierowanego przez Mieczysława F. Rakowskiego, charakteryzowała się większym zakresem autonomii politycznej względem PZPR. Była to jeszcze jedna konsekwencja kryzysu państwa komunistycznego i przerzucenia odpowiedzialności za jego skutki poza partię. Osobnym problemem jest wzrost znaczenia MSW i służb specjalnych w hierarchii instytucji państwowych.

Rok 1989 dawał  szansę odbudowy demokratycznego i skutecznego państwa. Zlikwidowany został dualizm partii komunistycznej i instytucji państwowych. Jednak w pierwszych latach po upadku komunizmu nie dokonano zmian ustrojowych dających skuteczną władzę wykonawczą. Jej pozycja jak i kształt całego systemu politycznego były funkcją zmieniających się kompromisów politycznych, nie zaś świadomych decyzji konstytucyjnych.

Umowy „okrągłego stołu” przyniosły hybrydowe rozwiązania: prezydenturę  o szerokich kompetencjach i parlament zachowujący uprawnienia wynikające z przepisów konstytucji 1952 roku. Umowy zakładały m. in., że prezydent będzie pełnił rolę stabilizatora kontraktu politycznego i gwaranta interesów PZPR. Zapisany w ustawach model okrągłostołowy właściwie nie został nigdy zrealizowany. 

Wysokie zwycięstwo odniesione przez komitety obywatelskie „Solidarności” nie tylko otworzyło drogę do władzy obozowi dawnej opozycji, ale także ukształtowało pozycję ustrojową prezydenta i rządu. Rząd Tadeusza Mazowieckiego pomimo względnie szczupłych kompetencji konstytucyjnych stał się kluczową instytucją systemu politycznego. Wolno nawet wysunąć tezę, że nie został powołany w trybie parlamentarnym. Rola parlamentu ograniczyła się do zatwierdzenia decyzji o jego utworzeniu i składu Rady Ministrów zaproponowanego przez premiera Mazowieckiego.

Gabinet Mazowieckiego stworzony został w drodze jego autorskich decyzji i ta właśnie okoliczność decydowała o jego spójności. Natomiast w parlamencie nie istniała większość działająca na rzecz rządu. Podstawa parlamentarna rządu miała charakter negatywny, ponieważ kontraktowy parlament nie dysponował pełnym mandatem i nie mógł w praktyce wyegzekwować odpowiedzialności politycznej rządu. Podobny status miał gabinet kierowany przez Jana Krzysztofa Bieleckiego, z tą jednak różnicą, że faktycznie istniał on jako rząd prezydencki powołany i nadzorowany przez Lecha Wałęsę.

Brak autentycznych reform konstytucyjnych bardzo szybko przyniósł negatywne rezultaty w postaci niestabilności i nieskuteczności władzy wykonawczej. Uchwalone wiosną 1991 r. prawo wyborcze premiowało małe partie i otworzyło drogę do rozbicia politycznego parlamentu. Sejm I kadencji wybrany w październiku 1991 r. nie posiadał zdolności do wyłonienia stabilnej większości rządowej.

Zatem pierwsze dwa niekomunistyczne gabinety Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego działały w warunkach braku istnienia większości rządowej w parlamencie. Pierwszy z nich do jesieni 1990 r. dysponował poparciem parlamentu dla swoich decyzji politycznych i ustawodawczych. W okresie od jesieni 1990 r. do wyborów parlamentarnych w roku następnym Sejm blokował decyzje rządu. Gabinet Bieleckiego w rzeczywistości administrował, a nie rządził.

Rządy Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej wyłonione zostały przez parlament, ale o ich słabości decydował mniejszościowy charakter. W przypadku rządów Suchockiej dodatkowym czynnikiem osłabiającym siłę gabinetu była jego swoista „niepolityczność”. Większość rządową tworzyła koalicja złożona z siedmiu partii politycznych. Przywódcy najsilniejszych partii rządzących znaleźli się poza rządem, co faktycznie doprowadziło do wytworzenia się procedury uzgadniania ważnych decyzji przez dwa gremia – Radę Ministrów i liderów partyjnych. Ważne kwestie, takie jak akceptacja budżetu czy ustawy podatkowe rozstrzygane były w obu gremiach. Wydłużało to procedurę podejmowania decyzji. Kierownictwo rządu poszukiwało metody obejścia tej sytuacji w postaci uzyskania zgody sejmu na wydawanie przez RM rozporządzeń z mocą ustawy. To jednak również okazało się niemożliwe ze względu na rosnący konflikt w samej koalicji rządowej.

Słabość władzy wykonawczej pogłębiała też praktyka ustrojowa prezydentury Lecha Wałęsy. Prezydentura ta nie została oparta na żadnych założeniach merytorycznych. Wałęsa odrzucił konieczną w warunkach sytemu prezydencko-parlamentarnego współpracę z reprezentowanymi w parlamencie siłami politycznymi w okresie 1991-1993, gdy nie istniały żadne merytoryczne i polityczne przeszkody takiej współpracy. W tamtych latach współpraca z większością parlamentarną mogła powstrzymać ekspansję sił postkomunistycznych i owocować istotnymi reformami o znaczeniu ustrojowym. Wałęsa jednak wybrał autonomiczny model sprawowania władzy bez współpracy z większością parlamentarną, a często w konfrontacji z nią (np. z rządem Jana Olszewskiego). Wałęsa próbował także nadzorować politykę rządu poprzez ministrów kierujących tzw. resortami prezydenckimi i poprzez ingerencję w działalność administrację rządową. W sprawowaniu władzy oparł się na jej twardych elementach – wojsku i służbach specjalnych, które uczestnicząc w konfliktach między centralnymi instytucjami państwa uzyskały status autonomiczny. Wszystkie te okoliczności uderzały w spójność rządu i dezintegrowały jego instytucje.

Ważna zmiana zaszła wraz z uchwaleniem w roku 1993 nowej ordynacji wyborczej do Sejmu. Ordynacja ta była ostatnią decyzją parlamentu wybranego w 1991 r. Ta ostatnia decyzja Sejmu I kadencji dawała podstawy stabilizacji systemu politycznego poprzez wprowadzenie progów wyborczych i preferującego duże partie mechanizmu obliczania wyników w okręgach. Sejm wybrany we wrześniu 1993 r. według przepisów nowej ordynacji po raz pierwszy od upadku komunizmu okazał się zdolny do wytworzenia stabilnej większości rządowej. Raz jeszcze potwierdziła się teza, że elementarnym warunkiem stabilności rządów jest skoncentrowana struktura polityczna parlamentu. Praktyka polityczna ostatnich trzech lat potwierdza również tezę, że koalicja rządowa SLD-PSL zachowuje możliwość sprawowania władzy przez okres całej kadencji, a zmiany rządów wewnątrz niej były powodowane nadzwyczajnymi okolicznościami.

Stabilność rządów nie rozwiązała jednak problemu sprawności i spójności władzy wykonawczej. Nadal niejasne pozostają relacje między dwoma jej segmentami: prezydenckim i rządowym. Utrzymana też została „federacyjna” struktura rządu, utrudniająca prowadzenie spójnej polityki. 

Mała konstytucja nie usunęła możliwości występowania konfliktu ustrojowego między prezydentem a rządem. Pole sporu znajdowało się na obszarze instytucji bezpieczeństwa narodowego, a niejasny status resortów prezydenckich przyczyniał się do utrzymywania stanu konfliktu. III RP pozostanie na długi czas państwem o ustroju prezydencko-parlamentarnym. Fale „parlamentarne” i „prezydenckie” są niejako wpisane w logikę tego ustroju. Nie można jednak dopuścić do tego by konstytucja sprzyjała antagonizmowi między dwoma członami władzy wykonawczej.

Poważną  wadą ustrojową jest również brak instytucji centrum rządu. Rząd pozostaje federacją ministerstw, nie zaś instytucją  prowadzącą wspólną politykę. Premier nie dysponuje prawnymi i instytucjonalnymi możliwościami narzucenia jednolitej polityki całego gabinetu. Taka „federacyjna” struktura rządu przynosi złe skutki wszędzie tam, gdzie konieczna jest koordynacja działań kilku resortów. Dobrym przykładem jest rozległa sfera stosunków międzynarodowych. Mieliśmy tu do czynienia z sytuacją podejmowania decyzji rządowych poza Ministerstwem Spraw Zagranicznych przez konkurujące z nim urzędy – Ministerstwo Obrony Narodowej i Ministerstwo Współpracy Gospodarczej z Zagranicą. W listopadzie 1994 r., a więc w okresie, w którym funkcję premiera sprawował Waldemar Pawlak, tekst umowy o współpracy wojskowej z Rosją przygotowywany był przez MON i MWGzZ, bez wiedzy MSZ. Kluczowe dla Polski posunięcie tworzone było zatem w oderwaniu od całokształtu polityki rządu. Dezintegracja rządu ułatwiała także zjawisko „prywatyzacji” państwa, tzn. budowania instytucji takich jak Korporacja Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych czy Agencja Rozwoju Gospodarczego, które w praktyce służyły okrężnemu finansowaniu partii rządzących.

Istotnym ograniczeniem władzy premiera jest jego stosunkowo niewielki udział w kształtowaniu projektu ustawy budżetowej. Głównym autorem budżetu pozostaje nadal Minister Finansów, a właściwie biurokracja tego ministerstwa. Budżet opracowywany jest poza premierem. Kancelaria Premiera nie dysponuje biurem finansowym i nie nadzoruje prac nad budżetem, i dopiero w ostatniej fazie zostaje on przedłożony Radzie Ministrów. W tym momencie zaczyna się dyskusja wewnątrz rządu o korektach do projektu opracowanego przez Ministerstwo Finansów. Na brak spójności rządu w pracach budżetowych wskazywał Hubert Izdebski: „cele i priorytety określa aparat podległy Ministrowi Finansów, który następnie w dużej mierze samodzielnie ustala projekt, bez wystarczających uzgodnień, a w ich braku – arbitrażu. Na Radę Ministrów projekt trafia tak późno, że jest ona zmuszona przyjąć go w proponowanej wersji, najwyżej z nieznacznymi korektami. W rezultacie możliwe jest to, co zdarzyło się nie po raz pierwszy w końcu 1992 roku, że niektórzy członkowie rządu kwestionują nawet przed Sejmem, określone postanowienia ustawy budżetowej – co nie powinno mieć miejsca przy prawidłowej procedurze”. Trzeba dodać, że rozbicie rządu w sprawach budżetu miało miejsce także po roku 1993, a zatem w okolicznościach, gdy rząd koalicji PSL i SLD posiadał pewną i stabilną większość. Zatem budżet i – szerzej – polityka finansowa państwa nadal będą funkcją interesów silnych resortów. Nie obowiązują w praktyce żadne priorytetowe wydatki i zadania państwa. Mamy zatem do czynienia z sytuacją dezintegracji rządu tam, gdzie chodzi o finansowy wymiar polityki państwa.

W takich okolicznościach nie może powstać, jak formułuje to Michał Kulesza, administracja na rzecz polityki państwowej: „Nie ma właściwie reguły, jakie funkcje mają spełniać ministerstwa, a jakie urzędy i instytucje administracji centralnych. W rezultacie ministerstwa w większości pełnią funkcje wykonawcze administracji publicznej, a obsługi administracyjnej wobec polityki państwowej, którą mają prowadzić ministrowie i rząd, nikt nie sprawuje. Nie ma w Polsce wykwalifikowanego aparatu administracyjnego polityki państwowej”.

Nie zmieniła tej sytuacji reforma centrum rządu przeprowadzona przez koalicję  SLD-PSL. Polegała ona na reorganizacji istniejących resortów w bardziej sterowaną strukturę. Tymczasem ominięto podstawowe zadanie, jakim jest dostosowanie całego centrum państwa do jego nowych zdań i nowych wyzwań. Utrzymano podstawowe wady konstrukcji centrum państwa.

Przede wszystkim reforma w wykonaniu lewicy nie przywróciła silnego centrum rządu. Premier nie uzyskał prawnych i organizacyjnych możliwości narzucania spójnej polityki całej RM. Wśród szczegółowych kompetencji przysługujących mu w ramach koordynowania i kontrolowania prac członków RM nie ma takich, które dają możliwość egzekwowania dyscypliny politycznej. Zasada, że premier ustala w drodze rozporządzenia zakres działania ministrów „nie wymienionych w konstytucji”, w rzeczywistości okazuje się martwa, skoro kompetencje kluczowych ministrów określone są sztywno przez konstytucję i same ustawy uchwalone w ramach reformy. Również tryb podejmowania decyzji przez rząd wyznacza premierowi rolę osoby kierującej pracami, pierwszego pośród równych. Ustawa o organizacji i trybie prac Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów w art. 21 stanowi, ze Rada Ministrów „podejmuje rozstrzygnięcia w drodze uzgodnienia”. W przypadku braku consensusu uruchamiana jest procedura głosowania w trybie większości zwykłej. Premier może być przegłosowany, ponieważ nie przysługuje mu prawo veta w stosunku do decyzji ministrów.

Premier pozbawiony jest możliwości decydowania o pracach nad projektem budżetu. Lewica zachowała to co można nazwać „dyktaturą Ministerstwa Finansów”. Zachowanie tej „dyktatury” pociąga za sobą  utrzymanie centralizmu i biurokracji resortowej. Dziś w gestii administracji centralnej znajduje się 90% wydatków publicznych. Centralizm finansów publicznych prowadzący do marnotrawstwa jest na dłuższą metę obciążeniem dla państwa i rządu. 

Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której prawo wyborcze sprzyja stabilności rządu, ale brak jest konstytucyjnych i instytucjonalnych przesłanek jego spójności i sprawności. Zadaniem obozu skupionego wokół AWS i UW jest dokonanie autentycznej reformy władzy wykonawczej, tak aby umożliwiała ona pożyteczne rządzenie. Reforma powinna doprowadzić do:

• wyposażenia premiera w kompetencje rzeczywistego szefa egzekutywy i odbudowy centrum rządu. Premier powinien mieć prawo do narzucania jednolitej linii polityki swojego gabinetu. Polityka budżetowa państwa musi być dziełem całego rządu. Projekt budżetu powinien być funkcją przyjętych priorytetów, a premier powinien poprzez podległe mu biuro budżetowe nadzorować szczegółowe międzyresortowe uzgodnienia dotyczące wydatków budżetowych. Po przesłaniu projektu budżetu do parlamentu, budżet musi być broniony solidarnie przez wszystkich ministrów. Następstwem tej zmiany będzie zniesienie „dyktatury Ministerstwa Finansów”, która narzuca premierowi i Radzie Ministrów stanowisko w sprawach polityki finansowej państwa.
• decentralizacji państwa i ograniczenia rządowej administracji specjalnej, która znajduje się poza kontrolą wojewody – reprezentanta rządu w terenie. Złamanie centralizmu odciąży rząd i podległą mu administrację od zadań, które powinien realizować samorząd terytorialny. Zarazem umożliwi mu skoncentrowanie się na wykonywaniu podstawowych funkcji państwa, takich jak wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo wewnętrzne, polityka zagraniczna i obronna.

Doświadczenia ustrojowe Czech i Węgier przemawiają za dokonaniem pełnej reformy. Praktyka ustrojowa wskazuje na to, że systemy polityczne naszych południowych sąsiadów okazały się bardziej stabilne i skuteczne. Wspólnym elementem czeskich i węgierskich rozwiązań ustrojowych jest prawo wyborcze sprzyjające formowaniu stabilnej większości i wybór demokracji parlamentarnej z jednolitą egzekutywą, co rzecz jasna eliminuje zachodzące w Polsce konflikty miedzy segmentami władzy wykonawczej. Poza tym zachodzą jednak poważne różnice. W Republice Czeskiej siła rządu zależy w ogromnym stopniu od osobistej pozycji premiera Vaclava Klausa, a więc od okoliczności, która z natury rzeczy może ulec zmianie. Z punku widzenia konstytucji premier jest jedynie przewodniczącym kolegialnie działającego rządu. Czeska demokracja parlamentarna nie jest wyposażona w racjonalizujące ją mechanizmy takie jak konstruktywne wotum nieufności. Rząd pozostaje także w wymiarze swej wewnętrznej organizacji federacją resortów. Póki koalicja centroprawicowa dysponowała poparciem stabilnej większości parlamentarnej, wydawało się, że brak konstytucyjnych i instytucjonalnych czynników siły rządu nie ma większego znaczenia. Po ostatnich wyborach, gdy rząd Klausa ma charakter mniejszościowy, nieobecność tych czynników przeszkadza w rządzeniu.

Inaczej przedstawia się sytuacja rządu na Węgrzech. System polityczny Węgier przyjął rozwiązania bliskie modelowi niemieckiemu. Konstruktywne wotum nieufności stabilizuje rząd i wzmacnia pozycję premiera. Wielkie znacznie miała także przeprowadzona z inicjatywy samego Jozefa Antalla reforma centrum rządu na wzór kanclerski. Na Węgrzech zatem konstytucja i nowe instytucje umacniają siłę władzy wykonawczej tak, że może ona sprawnie pracować bez względu na rozkład sił politycznych. Powinniśmy pójść właśnie tą drogą.

Ostatnia modyfikacja: 2010.01.08 11:33,