Czas na zmianę konstytucji

Z książki Kazimierza Michała Ujazdowskiego Batalia o instytucje, wcześniej: Rzeczpospolita, 21.05.2003 r. 

Analitycy życia politycznego mają zwyczaj bagatelizować praktyczne znaczenie konstytucji dla ustroju państwa i jakości prawa. Przyjmują,  że decydujące znaczenie mają stosunki polityczne, układ sił w parlamencie, decyzje rządu i praktyka biurokracji. Z tej perspektywy konstytucja i projekty jej zmian nie mają istotnego znaczenia politycznego. 

W opinii tej tkwi ziarno prawdy. Wskazuje ona bowiem na uproszczenie światopoglądu prawniczego, który całą rzeczywistość ustrojową widzi poprzez pryzmat norm prawnych. Błąd ten jednak nie może usprawiedliwiać zachowywania konstytucji w obecnym kształcie. Bierność w tej sprawie nie wytrzymuje konfrontacji z potrzebami państwa polskiego. Żadne plany zasadniczej przemiany ustrojowej nie mogą pominąć wymiaru konstytucyjnego. Ustrojowe korzyści, które przyniosła nowa konstytucja, ustępują jej wadom i słabościom.

Wady i słabości

Obecna ustawa zasadnicza poprawiła porządek ustrojowy z czasów obowiązywania małej konstytucji. Zniesienie konstytucyjnego galimatiasu związanego z istnieniem resortów prezydenckich i ustabilizowanie pozycji rządu przez wprowadzenie konstruktywnego wotum nieufności przyniosło efekt pozytywny. Jednak uchwalona przed sześcioma laty ustawa zasadnicza, ukształtowana w warunkach braku zwartej koncepcji ustrojowej i negatywnego kompromisu politycznego, nie ustanowiła wyraźnej aksjologicznej podstawy wspólnoty politycznej i pozwoliła rozwijać się istotnym wadom ustrojowym. 

Tego właśnie aspektu nie dostrzegają konstytucyjni optymiści. Zdają się nie zauważać wad III RP i roli konstytucji w ich umacnianiu. Najczęściej przeciwnicy zmian w konstytucji przywołują motyw stabilności systemu prawa i powiadają, że w pierwszej dekadzie swego istnienia nie powinna podlegać nowelizacjom. Argument ten, bliski tradycji konserwatywnego myślenia o prawie, byłby trudny do odparcia w wypadku konstytucji, która nadawałaby państwu nowy aksjologiczny i ustrojowy kształt. 

Tymczasem obecna ustawa zasadnicza jest raczej wyrazem pierwszego etapu transformacji politycznej po upadku komunizmu niż plonem spójnej i ofensywnej myśli. Bronią jej te siły polityczne, z SLD na czele, które ze słabości państwa czerpią największe korzyści polityczne, a z „praw autorskich” do konstytucji – legitymację do zajmowania w nim uprzywilejowanej pozycji. Wyjątek czynią dla regulacji europejskich, które jako jedyne miałyby uzasadniać ewentualne korekty. Takie podejście jest zresztą świadectwem całkowicie instrumentalnego stosunku do ustawy zasadniczej. Zmiana konstytucji dokonana pod presją znalezienia się w Unii podważa jej autorytet jako najwyższego aktu prawnego wspólnoty politycznej. 

Rewizja konstytucji powinna być aktem wewnętrznego uzdrowienia państwa, będącego reakcją na słabości ustrojowe Polski. Kryzys III RP ma głęboki i instytucjonalny charakter. Mamy rozproszone państwo, słabą władzę wykonawczą, upadek sądownictwa i prawa obywatela do sądu, wzrost egoizmów korporacyjnych kosztem dobra wspólnego. Wszystkie te zjawiska nabrały cech trwałych i mocno zadomowionych wad współczesnego państwa polskiego. Parcelacja państwa przyniosła skutek w postaci rozrostu agencji i funduszy znajdujących się poza jego kontrolą. Właściwością systemu politycznego są liczne wyłączenia i przywileje pozostające w sprzeczności z zasadą dobra wspólnego jako fundamentu wspólnoty politycznej. 

Taką  pozycję uzyskała z opłakanymi skutkami dla kondycji mediów publicznych Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Na osobną uwagę  zasługuje sądownictwo, które znalazło się właściwie poza państwem. Po roku 1989 nie przeszło żadnej istotnej reformy, a rozbudowany system przywilejów korporacyjnych, daleko wykraczający poza to, czego wymaga zasada niezawisłości sędziowskiej, doprowadził do paraliżu wymiaru sprawiedliwości. Jego kryzysowi towarzyszy załamywanie się podstawowej funkcji państwa, jaką jest ochrona bezpieczeństwa obywateli. III RP, budowana w nieustannym proteście przeciwko państwu policyjnemu, z ultraliberalnym modelem polityki karnej, okazała się w niewielkim stopniu zdolna do egzekwowania sprawiedliwości.

Konstytucyjne przyczyny

Wszystkie te wady mają swoje konstytucyjne zakotwiczenie. 

Idea dobra wspólnego nie ma charakteru realnej zasady ustrojowej, która wyznacza treść całej konstytucji. Trudno w niej znaleźć oparcie dla ochrony interesu publicznego w ujęciu właściwym tradycji republikańskiej. Konstytucja padła ofiarą melanżu płytkiego liberalizmu, który definiuje zadania państwa czysto negatywnie, i socjalizmu, nakładającego na nie zobowiązania socjalne ponad realne możliwości. 

W takiej sytuacji mamy z jednej strony rozproszenie państwa, z drugiej – umocnienie roszczeń, których nie jest w stanie spełnić. Negatywny kompromis przyniósł także osłabienie władzy wykonawczej. Podział  kompetencji między prezydenta a premiera zachęca do nietwórczych konfliktów. Prezydent Polski, mający większe kompetencje – inicjatywa ustawodawcza, weto, liczne prerogatywy nominacyjne – niż prezydent Republiki Francuskiej, na której konstytucja w niemałym stopniu się wzorowała, w przeciwieństwie do francuskiego odpowiednika znajduje się w pozycji instytucji „nieodpowiedzialnej za politykę państwa”. Warto przypomnieć, że przed siedemdziesięciu laty Roman Rybarski pisał w rozprawie „Siła i prawo”, że prezydentura jest potrzebna po to, by opinia publiczna widziała różnicę między państwem a rządem. Różnica ta zanika w sytuacji czysto politycznego konfliktu między dwoma ośrodkami władzy wykonawczej. 

Jeszcze większe znaczenie dla zaufania obywateli do państwa ma istnienie obdarzonej autorytetem władzy sądowniczej. Tymczasem konstytucyjne regulacje dotyczące sądownictwa mają charakter gwarancji korporacyjnych, a nie zasadnych praw trzeciej władzy. Uważna lektura rozdziału VIII konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że cały wymiar sprawiedliwości znalazł się w rękach samorządu sędziowskiego. Nawet Krajowej Radzie Sądownictwa przyznano status reprezentanta samorządu wobec państwa, a nie władzy publicznej w dziedzinie sądownictwa. W takich warunkach możliwości odbudowy cieszącej się autorytetem trzeciej władzy są bardzo ograniczone. 

Konstytucja z roku 1997 nie tylko nie wzmocniła związku obywateli z państwem, ale uformowała model demokracji zablokowanej. Rewizja prawa wyborczego wymaga zmian w konstytucji, a obawa przed werdyktem obywateli legła u podstaw ułomnego uregulowania takich instytucji jak referendum z inicjatywy obywateli czy ludowa inicjatywa ustawodawcza. Obie instytucje skrojone zostały tak, by ostateczna decyzja w sprawie nadania im biegu zależała od większości parlamentarnej. Przykłady można mnożyć, słabości konstytucji są pochodną wad genetycznych – braku spójnej myśli ustrojowej i kompromisów, które często wyrażały się w gwarantowaniu partykularnych interesów kosztem państwa.

Potrzeba chwili

W chwili obecnej ostry kryzys III RP wymaga stanowczych reakcji ustrojowych i konstytucyjnych. I choć każdy plan naprawy państwa ma znacznie szerszy zasięg, to jego elementem musi być zmiana ustawy zasadniczej. Plan ambitnych zmian nie zakłada ani naiwnej rewolucyjnej perspektywy, ani całościowej krytyki przeobrażeń dokonanych po 1989 roku. Przeciwnie. Punktem wyjścia do naprawy państwa powinien być pozytywny dorobek III RP – suwerenny byt państwa, odbudowa samorządu, dorobek orzeczniczy Trybunału Konstytucyjnego, gwarancje chroniące prawo do życia i prawa rodziny. Natomiast powstrzymywanie ambitnych zmian pod hasłem obrony dorobku reform wzmacnia polityczny radykalizm. Polityka Samoobrony ma przecież na celu wykorzystanie kryzysu III RP do budowy stosunków politycznych całkowicie sprzecznych z wolnościową tradycją, której zawdzięczamy odzyskanie niepodległego bytu państwowego. 

Dziś  potrzebny jest nam systematyczny wysiłek zmierzający do odrodzenia polityki i budowy państwa, którego realnym, a nie tylko deklarowanym, celem będzie służba dobru wspólnemu. Pierwszym warunkiem naprawy jest powrót do myślenia w kategoriach interesu publicznego i całości państwa. Tylko w takich warunkach uda nam się odbudować spójne państwo z silną władzą wykonawczą, przywrócić autorytet sądownictwu, nadać nowe znaczenie służbie publicznej i odblokować obywatelską energię. 

W historii ustroju Polski znane są przykłady zdominowania debaty konstytucyjnej przez płytkie interesy i doktrynerstwo. Oba motywy nieraz ze sobą  sąsiadowały. Uwagę tę poczynić można nie tylko wobec prac ustrojowych prowadzonych po 1989 roku. Konstytucja marcowa, pisana przeciw Piłsudskiemu i oparta na modnej wówczas doktrynie supremacji parlamentu jako najlepszego wyraziciela woli ludu, osłabiła władzę wykonawczą. Wzmacniająca państwo konstytucja kwietniowa została z kolei wynaturzona przez następców Piłsudskiego, którzy reformę konstytucyjną połączyli z próbą zagwarantowania sobie władzy na wyłączność i eliminacji realnej opozycji. 

Potrzebna jest dyskusja konstytucyjna wolna od doktrynerstwa i doraźności, stawiająca problem siły państwa w centrum uwagi. IV RP nie powstanie z wtorku na środę. Warunkiem jej budowy jest stworzenie zdrowego gruntu i stanowcze rozprawienie się z tym, co najgorsze we współczesnym ustroju Polski. Jej rozwój nie będzie możliwy przy utrzymywaniu się chorych mechanizmów ustrojowych. Umocnienie państwa jest warunkiem urzeczywistnienia najistotniejszych zadań publicznych. Ochrona bezpieczeństwa obywateli, rozwój gospodarczy, konkurencyjna edukacja to zadania wymagające zdrowych instytucji państwowych. Jeśli ich zabraknie, prędzej czy później padają ofiarą partykularnych interesów, które biorą górę nad dobrem wspólnym. 

Wyzwanie, jakim jest perspektywa rywalizacji wewnątrz Unii Europejskiej, nie pozostawia wiele czasu. Wbrew optyce płytkiego euroentuzjazmu konkurencja wewnątrz Unii w ogromnym stopniu zależy od jakości państwa narodowego. Bez rewizji konstytucji jakość Rzeczypospolitej nie ulegnie poważnej poprawie.

Ostatnia modyfikacja: 2010.01.08 11:33,